Hoy presentamos, para la reflexión en política pública energética de fin de semana, la quinta entrega editorial de las reflexiones que comparte Víctor Rodriguez Padilla, sobre el tema eléctrico nacional, un asunto que ha permitido “arrastrar el lápiz y la tinta”, por cientos de litros, pues el tema es toral no sólo para el presente gobierno federal y el sector social y empresarial sino para la evolución misma del desarrollo económico del país en todas sus vertientes.
En esta ocasión abordamos el asunto desde el ángulo de la estructura institucional del sector.
Antes, recordamos las entregas anteriores. 1era entrega 2da entrega 3era entrega y 4ta entrega
Foto: Facultad de Ingeniería, UNAM
Pv magazine: Víctor ¿Dónde ubicas los desencuentros evidentes entre la política pública del sector energético del presidente López Obrador y los partidos de oposición y el sector de los empresarios en México, tanto nacionales como extranjeros?
Víctor Rodriguez: La nueva política energética ha generado un conflicto institucional entre autoridades políticas y reguladores porque ambas esferas siguen sujetas al mandato legal que la Reforma Energética del 2013, definió para ellas en consonancia en el modelo de mercado.
El conflicto se ha extendió hacia los poderes legislativo y judicial e incluso hacia los gobiernos de los estados.
Desde que AMLO ganó la elección presidencial era claro que el primer enfrentamiento sería con la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, dos instituciones de mercado que no encajaban en la visión del entonces presidente electo. Sin embargo, como no había condiciones para desaparecer a los reguladores necesitaba controlarlos para que no obstaculizaran o impidieran la recuperación y el fortalecimiento de Pemex y CFE, y esa no sería una tarea sencilla.
Ambos reguladores se decían intocables y dispuestos a enfrentar al nuevo gobierno, a pesar de que el marco jurídico supedita la regulación a la política energética.
Pv magazine: ‘Choque de trenes’ entre el titular del Poder Ejecutivo Federal y los órganos reguladores.
Víctor Rodriguez: Y la crisis institucional ahí empezó a gestarse, inició desde la entrada en escena del equipo de transición en materia energética del entones presidente elector.
Una de las primeras acciones de ese equipo fue pedir la renuncia de los comisionados de ambos entes reguladores. Los legisladores de Morena, por su parte, presentaron iniciativas en el Congreso para quitarles autonomía y centralizarlos en la Secretaría de Energía. Luego vinieron los recortes presupuestales que obligaron a los reguladores a reducir actividades y despedir personal. Al principio los comisionados resistieron, pero con el tiempo fueron cediendo a la presión y algunos renunciaron.
El remplazo de los comisionados en los órganos reguladores llevó a un conflicto con el Senado, porque la cámara alta rechazó las ternas enviadas por la presidencia.
Los candidatos no cumplían con la preparación académica y la experiencia profesional requeridas. AMLO defendió sus nominaciones argumentando que se trataba de gente honesta sin convencer a los legisladores.
En marzo del 2019, la presidencia reenvió las ternas con los mismos aspirantes, pero en un orden distinto. El rechazo de los candidatos por segunda ocasión le permitió al presidente elegir directamente a los nuevos comisionados, según el procedimiento previsto en la ley. El enfrentamiento con el Senado se ha repetido cada que la presidencia envía candidatos para la CRE, la CNH o los consejeros de administración de Pemex y CFE.
Foto: pv magazine
Pv magazine: Desde Palacio Nacional se dijo entonces que ante todo honestidad, incluso sobre la experiencia en el sector, Víctor.
Víctor Rodriguez: Ese pareció ser el caso de uno de los candidatos, rechazado cinco veces por el Senado, entonces fue colocado como director ejecutivo de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) en noviembre de 2019. El regulador ambiental de los hidrocarburos había quedado sin cabeza por la renuncia de su titular por los choques que había tenido con la Secretaría de Energía por los estudios de impacto ambiental de la refinería de Dos Bocas.
Un nuevo conflicto institucional ocurrió en marzo de 2020 con el acuerdo para garantizar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional emitido por el operador de la red eléctrica, el Centro Nacional de Control de Energía, el CENACE, durante el 2020. El acuerdo generó un roce con la Comisión Federal de Competencia Económica, la COFECE también en el 2020, esta comisión opinó que tales disposiciones tendrían efectos contrarios al proceso de libre concurrencia y competencia económica en el mercado de la generación de energía eléctrica.
Días más tarde las colisiones se multiplicaron.
La Secretaría de Energía quiso publicar de manera urgente una nueva política de confiabilidad sin sujetarse a los procedimientos de mejora regulatoria, generando otro encontronazo con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y el Diario Oficial de la Federación, que rechazaron la publicación inmediata, pero acabaron cediendo. El titular de la primera renunció y fue remplazado por el subsecretario de planeación de la Secretaría de Energía.
La COFECE interpuso una Controversia Constitucional, al concluir una afectación grave en la estructura económica del sector eléctrico.
En un comunicado, el regulador de la competencia señaló que la nueva política de confiabilidad era contraria a los artículos 16, 28 y 133 constitucionales, así como a las leyes aplicables en materia de electricidad que establecían un régimen de competencia en la generación y suministro de electricidad. Añadió que la política impugnada comprometía:
• El acceso abierto, el despacho y el mercado
• Otorgaba ventajas a la CFE
• Disminuía la capacidad de competir de los privados
• Sacrificaba la eficiencia y establecía barreras a la entrada en la generación eléctrica.
Todo lo anterior incidía de manera grave y trascendente en su esfera de actuación, al impedirle promover y proteger la competencia y la libre concurrencia en el mercado eléctrico.
El gobierno de Tamaulipas también promovió una Controversia Constitucional señalando el freno a las energías limpias, la afectación a los proyectos en operación y el riesgo para las inversiones. En ambos casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación aceptó el recurso de impugnación y estableció la suspensión provisional.
Foto: ErgoSolar
Pv magazine: Víctor ¿Qué sucedió con el intento de fusionar en una sola entidad a todos los órganos reguladores del sector energético?
Víctor Rodriguez: Fue una iniciativa que vino a estresar aún más los ánimos dentro de todos los actores que participan en el sector.
El enfrentamiento del gobierno con el regulador de la competencia no está desligado de la iniciativa de ley presentada en el Senado para fusionar diversos reguladores en el Instituto Nacional de Mercados y Competencia para el Bienestar. Las airadas protestas del empresariado hicieron intransitable la iniciativa. De haber prosperado hubiera hecho factible remplazar a los comisionados de vena neoliberal por personajes cercanos al presidente de la República.
El conflicto institucional se ha extendió al poder judicial, con jueces que se han inclinado del lado de los inversionistas, ambientalistas y actores políticos que han interpuesto juicios de amparo solicitando la suspensión de acuerdos, políticas o programas en materia de electricidad.
Los argumentos utilizados por los jueces federales para justificar la suspensión provisional o definitiva son similares y aducen violación al derecho de libre concurrencia y libre competencia, al derecho humano a la salud y al medio ambiente sano y al principio de la confianza legítima. Al respecto la CFE ha señalado que en esas resoluciones no se hacen la ponderación del interés privado y del interés general, toda vez que la electricidad es un servicio público que debe cumplir con los criterios de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad, y que tales criterios se ven afectados por los proyectos privados de generación intermitente (eólicos y solares).
Los defensores del modelo de mercado han rechazado los ajustes institucionales. Sus argumentos son fundamentalmente dos, uno económico y otro político.
En primer lugar, señalan que la CRE y la CNH son piezas clave para la gobernanza del modelo basado en la apertura y la competencia. La autonomía técnica, operativa y de gestión, el escalonamiento en el nombramiento de los comisionados, las decisiones colegiadas, la solvencia técnica de sus integrantes y la distancia con el poder político, son atributos que les han permitido tomar decisiones independientes, transparentes y profesionales, algo fundamental para dar certeza y confianza a los inversionistas.
La autonomía ha garantizado que importantes funciones del sector público queden al margen de influencias, coyunturas o negociaciones política. Y algo no menos importante, ha garantizado el blindaje necesario para que los reguladores no sean cooptados por grupos de interés. Sin reguladores con esas características los capitales se irán seguramente a otras latitudes. Si se quiere garantizar equidad y transparencia a empresas e inversionistas es imperativo preservar la autonomía y la solvencia técnica de los árbitros del mercado. Desaparecer, limitar, desvirtuar, centralizar o instruir a los reguladores desde las altas esferas del poder político, sería un retroceso en la ruta hacia un mercado energético competitivo. México compite contra otros países por atraer inversión, de ahí la imperiosa necesidad de contar con reglas claras y órganos reguladores con la capacidad y fortaleza suficiente para garantizarlas. Si el empresariado no tiene confianza en el árbitro del mercado no jugará, no llegarán las inversiones y las que llegaron se irán.
En segundo lugar, los defensores del modelo de mercado señalan que el presidente López Obrador tiene un poder sin precedentes por su triunfo electoral y la mayoría obtenida por su partido en el Congreso y las legislaturas locales. Ese poder podría aumentar aún más si se debilita el papel de los entes autónomos. En México, los presidentes son actores poderosos, pero para que la democracia funcione se necesitan controles, contrapesos y equilibrios. Y el presidente los está neutralizando. La visión de AMLO para una presidencia exitosa es la concentración de poder en el ejecutivo federal tanto como sea posible. En ese proyecto le estorban los órganos autónomos, especialmente los entes reguladores del sector energético por su resistencia a los planes gubernamentales de empoderar nuevamente a Pemex y a la CFE. El presidente quiere gobernar sin contrapesos institucionales y eso merma la democracia.
Esa perspectiva no es compartida por el gobierno y los partidarios del fortalecimiento del papel empresarial del Estado.
Pv magazine: El papel de los órganos autónomos y su actuación en los años recientes es tema angular sobre el cual el Presidente fija su mira.
Víctor Rodriguez: Sobre el particular y en primer lugar, el presidente reitera que en el periodo neoliberal se impulsó un gobierno paralelo de órganos autónomos para favorecer a una minoría y simular que trabajaban en beneficio del país. Se manipuló a la opinión pública para hacerle creer que el país necesitaba de instancias autónomas de expertos independientes apartados del poder ejecutivo para que funcionaran correctamente; sin embargo, en la práctica esas instituciones han operado al margen del pueblo, respondido a intereses privados y actuado a favor de las políticas privatizadoras.
Y no le falta razón.
La creación de entes públicos autónomos es una estrategia capitalista para fraccionar y dividir el poder del Estado. Los reguladores económicos aislados o medio aislados del resto del Estado se alinean ideológicamente con el capital y se convierten en aliados o vasallos. Comparten la visión idílica de libre mercado y supremacía de los inversionistas sobre trabajadores, usuarios, consumidores, pueblos y comunidades. Los reguladores autónomos son más fáciles de enfrentar, presionar y capturar. El fenómeno de puerta giratoria entre reguladores y regulado garantiza el pensamiento único de privilegiar a los inversionistas, bajo la falsa idea de que ellos son la base del desarrollo.
En segundo lugar, los reguladores energéticos nunca han sido ni autónomos ni independientes, se han alineado con el poder político. La CRE y la CNH no pertenecen al conjunto de órganos autónomos en términos presupuestales. Tampoco gozan de independencia política.
La Ley de los Órganos Coordinados en Materia Energética pone a la autoridad política –la Secretaría de Energía– y a las autoridades reguladoras –CRE y CNH– en un plano horizontal. En la práctica, la relación ha sido vertical, con órdenes que emanan de la Presidencia de la República, bajan a la Secretaría de Energía y se transmiten a los reguladores. Más que coordinación ha privado la subordinación. Si hasta noviembre de 2018 no existió conflicto institucional es porque había cohesión política e ideológica: todos en la línea de mando estaban de acuerdo en liberalizar, privatizar y extinguir a Pemex y a la CFE. Esa política se canceló porque el 1 de julio de ese año el voto popular estableció un nuevo orden y un nuevo mandato.
En tercer lugar, la Reforma Energética del 2013, dotó a la CRE y a la CNH de un inmenso poder, un poder transexenal poco democrático por un nombramiento de siete años para los comisionados que los ponía a cubierto del cambio de correlación de fuerzas políticas y del mandato popular. La reforma los puso a trabajan como garantes de la continuidad de modelo privatizador. Las atribuciones de la CNH se multiplicaron por cuatro y la CRE fue investida de poderes para intervenir en casi todas las actividades del sector energético. Esas facultades fueron utilizadas para golpear y debilitar a Pemex y a CFE, mientras que a los privados se les consistió e impulsó. El poder del que gozan ambas comisiones les permite interferir en la política energética, un campo que no es el suyo.
La CRE y la CNH tuvieron una participación decisiva en el diseño del modelo energético privatizado de Enrique Peña Nieto. Justificaron y promovieron el fraccionamiento de Pemex y CFE, la disgregación de sus componentes y la aplicación de una regulación asimétrica, con la finalidad de no dejarlas competir o que lo hicieran en condiciones desventajosas, mientras las multinacionales y sus socios locales se adueñaban del sector. Ambos reguladores han sido artífices del despojo que han sufrido las empresas públicas en recursos, infraestructura, actividades y mercados. Los árbitros han estado a favor de un equipo: el capital. El piso parejo para competir es un mito.
En el Memorándum del 22 de julio del 2020, el primer mandatario insistió que los órganos de regulación creados durante el periodo neoliberal tendrían que ajustarse a la nueva política económica y energética, y su misión sería sumar esfuerzos con la Secretaría de Energía, Pemex y CFE para rescatar las industrias del petróleo y la electricidad de la nación: ‘No se permitirá que la CRE, el Cenace, la CNH y otros organismos supuestamente autónomos y los consejos de Pemex y CFE terminen convertidos, como era la intención de los tecnócratas privatizadores y de sus jefes, en simples instrumentos, con la simulación del mercado, en instancias a modo, en andamiajes serviles en beneficio del sector privado y en perjuicio del patrimonio nacional (López Obrador, 2020:7)’.
El conflicto institucional entre poderes de la unión y entre dependencias del gobierno federal consume tiempo y recursos, polariza, distrae la atención e impide consolidad una política de Estado en favor de la Transición Energética.”
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No sólo son proyectos eólicos y demás donde no se tiene en cuenta al ciudadano y más cuando los mismos ecologistas te cuentan que las empresas pagan a los técnicos medioambientales que realizan sus informes y certificados, con la pandemia se están realizando más abusos incluso, yo misma lo estoy sufriendo y la justicia lo deja en tablas para mirar para otro lado, y los organismos se lavan las manos, estamos dependiendo todo el rato de administraciones locales, al final siempre se trata de lo mismo el ciudadano ante la administración donde llevamos las de perder.
Gracias por sus comentarios. Buena semana.