En ‘un mar de incertidumbres’ el comercio de paneles fotovoltaicos en Estados Unidos

Durante el último año, la amenaza de los aranceles ha sido uno de los vientos en contra más significativos en el despliegue de la energía solar en Estados Unidos. Si bien los aranceles antidumping (AD) y antielusión (CVD) sobre los productos solares han entrado de un compas de espera, las amenazas de suministro de otras aplicaciones comerciales internacionales todavía se ciernen.

Alrededor del 80 por ciento del suministro estadounidense de módulos solares de silicio cristalino procede de cuatro países del sudeste asiático: Malasia, Vietnam, Tailandia y Camboya. En el último año, los proveedores que operan en estos países han sido investigados por presuntas violaciones de los derechos antidumping y compensatorios al albergar productos solares chinos que eluden los aranceles.

Las investigaciones originales de AD y CVD sobre las importaciones de productos fotovoltaicos de silicio cristalino se iniciaron en noviembre de 2011. La Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos determinó que los productores nacionales se veían perjudicados por las importaciones, y el Departamento de Comercio impuso en diciembre de 2012 aranceles a las importaciones. En 2019, el departamento amplió ambas órdenes de aranceles a la importación.

Los aranceles relacionados con las infracciones AD/CVD han sido históricamente elevados. La tasa AD actual para las empresas chinas que se encuentran en violación puede alcanzar el 238,95 por ciento del costo de los bienes. Si nos remontamos a 2012, los aranceles solares sobre el antidumping chino han oscilado entre menos del 1 por ciento y más del 100 por ciento. En 2017-18, los principales proveedores Trina Solar fueron del 92,5 por ciento, Risen Energy del 100,79 por ciento, Canadian Solar del 95,5 por ciento, JinkoSolar del 95,5 por ciento. Con esta amenaza en mente, la industria solar estadounidense prestó mucha atención a dos importantes casos de AD/CVD que procedieron a lo largo del año pasado.

A-SMACC

La primera ronda de posibles aranceles fue lanzada por un grupo anónimo de actores de la industria solar estadounidense llamado American Solar Manufacturers Against Chinese Circumvention (A-SMACC). El grupo presentó una petición ante el Departamento de Comercio de Estados Unidos en la que afirmaba que los productos solares chinos que infringían la ley de aranceles “perjudicaban a la industria estadounidense, evisceraban nuestras cadenas de suministro y ponían en peligro nuestro futuro de energía limpia”.

La petición alegaba que los productores integrados chinos comenzaron a construir plantas de ensamblaje de células y módulos en Vietnam, Malasia y Tailandia, mientras seguían “dependiendo en gran medida” de la mano de obra, las materias primas y los insumos chinos. Dijo que “los productores chinos han desarrollado un esquema de elusión” que implica trasladar el final del proceso de producción de productos CSPV a un tercer país “con el propósito expreso de evitar los derechos AD/CVD.”

En noviembre de 2021, la petición anónima de A-SMACC fue desestimada por Comercio. El director de AD/CVD, Abdelali Elouaradia, dijo que “no revelar públicamente los nombres de los miembros de la A-SMACC impide a las partes interesadas comentar plenamente las solicitudes de investigación de elusión y puede obstaculizarlas para comentar ciertas cuestiones que podrían surgir si el comercio iniciara investigaciones de elusión.”

Abigail Ross Hopper, presidenta de la Asociación de Industrias de la Energía Solar de Estados Unidos (SEIA), ha celebrado la decisión del comercio, afirmando que “proporciona un impulso de certidumbre para que las empresas mantengan sus inversiones en movimiento, contraten más trabajadores y desplieguen más energía limpia.”

Auxin Solar

Sin embargo, el mercado de Estados Unidos no estaba aún en paz, ya que en febrero de 2022 se inició otro importante caso de AD/CVD. Esta vez, un pequeño ensamblador de paneles con sede en Estados Unidos, Auxin Solar, presentó una petición que añadía a Camboya a las otras tres naciones que anteriormente estaban bajo escrutinio. En ese momento, Roth Capital Partners dijo que la nueva petición “subsana todas las deficiencias” de la presentación de A-SMACC.

Poco después de la presentación, George Hershman, director general de Solv Energy, que se encuentra entre los mayores promotores de proyectos en Estados Unidos, dijo que “el despliegue está congelado”. Los proyectos de Solv pueden superar los 300 millones de dólares, por lo que una tarifa del 50 por ciento al 250 por ciento impondría entre 75 y 375 millones de dólares de costes adicionales. Este nivel de riesgo es insostenible y es la razón por la que Hershman describió el caso como “una afrenta a la industria solar”.

Incluso antes de que la investigación fuera aceptada por Comercio, el efecto de enfriamiento de los potenciales aranceles se hizo sentir, ya que la oferta comenzó a agotarse y los proyectos se cancelaron o retrasaron. En marzo de 2022, Comercio anunció que aceptaba la petición y que seguiría adelante con la investigación.

El peticionario Auxin Solar celebró la decisión. “Durante años, los productores solares chinos se han negado a fijar un precio justo para sus productos en Estados Unidos y han hecho todo lo posible para seguir subcotizando a los fabricantes y trabajadores estadounidenses estableciendo operaciones de evasión en países no cubiertos por esos derechos. El comercio justo y la aplicación de nuestras leyes comerciales son esenciales para reconstruir la cadena de suministro solar estadounidense y hacer que la energía solar vuelva a ser estadounidense”.

Sin embargo, una gran parte de la industria solar estadounidense se mostró bastante descontenta con la decisión de comenzar. “La industria solar todavía se tambalea por una petición de aranceles similar que surgió el año pasado”, dijo Ross Hopper. “La mera amenaza de los aranceles alteró la trayectoria de crecimiento de la industria y es una de las razones por las que ahora esperamos un descenso del 19 por ciento en las previsiones solares a corto plazo”.

Posteriormente, la SEIA recortó aún más su previsión, estimando un descenso del 46 por ciento respecto a las previsiones iniciales de despliegue para 2022.

Tiempos de incertidumbre

Tres meses de incertidumbre siguieron al anuncio de la investigación comercial, que trajo consigo retrasos y cancelaciones de proyectos, un fuerte descenso de la oferta de módulos, un fuerte aumento de los costes de envío y paradas de producción relacionadas con Covid-19 en China.

El congresista Scott Peters, de California, abordó el tema en la audiencia del Comité de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes el 28 de abril, y transmitió el mensaje a la secretaria Jennifer Granholm del Departamento de Energía (DOE).

“Este caso podría costarnos 100 mil empleos solares estadounidenses y poner en peligro nuestros objetivos comunes de energía limpia”, dijo Peters. “Ya se están cancelando o retrasando 318 proyectos, y si la administración decide imponer aranceles, podría hacer que la capacidad solar se quedara a 75 GW del ritmo necesario para alcanzar el objetivo solar del Presidente”.

El 5 de junio, la administración Biden anunció una exención arancelaria de 24 meses, aliviando algunas de las presiones de la cadena de suministro a corto plazo y reabriendo el suministro de paneles fotovoltaicos. El Departamento de Comercio sigue investigando el caso, pero no se impondrán aranceles en ese plazo si se detectan infracciones. Los proyectos que se consideraron casi cancelados se han reanudado como resultado.

El análisis de Wood Mackenzie concluye que, aunque esto ha creado claridad a corto plazo, la aplicación de los aranceles sigue considerándose de “alto riesgo” por parte de los inversores de capital fiscal, a pesar de la pausa de dos años. La empresa dijo que los promotores deberían esperar seguir viendo altos costes de capital y altas barreras de entrada como resultado.

El efecto de la investigación fue exponencial, dijo Wood Mackenize, ya que las semanas de inactividad dieron lugar a meses de retrasos. Las empresas promotoras ya habían empezado a reasignar maquinaria y personal a proyectos no energéticos, lo que provocó un aumento de la escasez de mano de obra para los proyectos a corto plazo.

Wood Mackenzie señaló que la reanudación de las conversaciones para los proyectos solares a escala de servicios públicos cancelados y retrasados que se aplazaron hasta 2023 y 2024 puede dar lugar a que entre un 30 por ciento y un 40 por ciento de estos proyectos se instalen antes.

En total, el analista ha aumentado sus previsiones de despliegue para este año, con un aumento previsto de 1,5 GW, alrededor del 17 por ciento, en la energía fotovoltaica a escala de servicios públicos en 2022, y alrededor de un aumento de 3 GW en las proyecciones de despliegue para 2023.

¿Nueva estrategia?

Aunque el gobierno de Biden ha hecho una pausa en los aranceles a la energía solar durante dos años, parece que la administración puede estar apuntando a una nueva estrategia para reducir la dependencia de los componentes solares chinos importados. Paralelamente a la pausa de los aranceles, la Administración aprobó la Ley de Producción de Defensa, una ley de la época de la Segunda Guerra Mundial diseñada para impulsar la fabricación nacional y la adquisición de bienes que se necesitan con carácter de emergencia.

Aaron Bates, director general del fabricante estadounidense de módulos Toledo Solar, afirmó que las cadenas de suministro mundiales ya eran frágiles y que, incluso antes de la pandemia del Covid-19, se planteaba la preocupación por la sostenibilidad y la seguridad de que la gran mayoría de los componentes desplegados en pos de la transición energética procedieran de naciones extranjeras.

“Todo lo que obtenemos en nuestra cadena de suministro está en un radio de 300 millas de nuestras instalaciones”, dijo Bates. Este tipo de cadena de suministro conduce a la estabilidad de los precios, sin riesgo de aranceles y con bajos costes de envío, así como una mayor transparencia y una menor intensidad de carbono que los productos solares enviados desde China”.

Aunque China está construyendo grandes cantidades de capacidad solar, el país también puso en marcha nada menos que 47 centrales de carbón el año pasado. Esto supone más centrales de carbón puestas en marcha que las que el resto del mundo retiró el año pasado.

Las diferencias en las condiciones laborales también son relevantes a la hora de considerar una estrategia de importaciones frente a los productos made in USA. El pasado mes de diciembre, el gobierno estadounidense aprobó por unanimidad la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur (UFLPA), que prohíbe todas las importaciones procedentes de la región china de Xinjiang, por las denuncias de prácticas de trabajo forzoso. Esta región suministra el 50 por ciento del polisilicio mundial.

La UFLPA establece una “presunción refutable” de que los productos de la región se fabrican con trabajo forzado, y hace recaer en los compradores la carga de la prueba de que los productos importados no tienen ninguna relación con el trabajo forzado.

“El mundo y el pueblo estadounidense no pueden tolerar la presencia de productos fabricados en las condiciones de explotación que sufren los uigures y otros grupos étnicos minoritarios en sus cadenas de suministro globales”, declaró el Secretario de Trabajo de Estados Unidos, Marty Walsh.

Una de las formas en que Estados Unidos está echando las raíces de una nueva cadena de suministro nacional es a través de la legislación. Este mes de agosto se promulgó la histórica Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de 2022. Contiene un gasto récord de 370 mil millones de dólares para el clima y la energía. Se establecen incentivos directos muy significativos, similares a los que se encuentran en el proyecto de ley de fabricación de energía solar para Estados Unidos (SEMA), para los productos solares fabricados en el país en toda la cadena de suministro.

Se espera que la ley marque el comienzo de una nueva década de rápido crecimiento de la energía solar, impulsada por los incentivos a la demanda, una década de créditos fiscales, financiación de la investigación y el desarrollo, créditos a la producción e incentivos diseñados para abordar la justicia medioambiental.